¿Puede la OCDE evitar el unilateralismo en los impuestos de la economía digital?

La OCDE está liderando los esfuerzos para modificar la arquitectura fiscal global para una economía digital. ¿Podrá frenar el aumento de los impuestos digitales unilaterales?

La rápida digitalización de la economía global ha creado nuevas e interesantes oportunidades para que las empresas vendan bienes y servicios a cualquier persona, en cualquier lugar del mundo, que tenga una conexión a Internet.

Uno de los resultados ha sido el desarrollo de una vibrante economía global de servicios digitales que ha desbloqueado un enorme valor. Sin embargo, la digitalización también ha creado importantes desafíos, tanto para los gobiernos, que temen que sus leyes tributarias actuales no capten los ingresos relacionados con la realización de negocios en línea, como para las empresas, que deben enfrentarse a enfoques nuevos y descoordinados para gravar la actividad digital en todo el mundo.

Uno de los mayores desafíos tiene que ver con la viabilidad actual de los enfoques tributarios tradicionales. Cada vez más, los gobiernos se replantean la idea de que una huella física debe determinar los derechos fiscales en un mundo en el que las empresas digitales pueden generar importantes ingresos en países en los que prácticamente no tienen empleados, ni inmuebles, ni presencia física.

"No hay más que ver los motores de búsqueda, las redes sociales y las plataformas digitales, que pueden ubicar sus servidores y softwares en el extranjero", afirma Chris Sanger, EY Global Government and Risk Tax Leader. "El problema que se percibe en este momento es que los derechos de imposición van a donde esté radicada la propiedad intelectual y no al cliente".

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) está ahora a la cabeza de los esfuerzos globales para remediar esta situación y reimaginar las normas de tributación de la economía digital. Se ha embarcado en una de las mayores reorganizaciones de las normas tributarias mundiales en un siglo, con 139 países que colaboran a través de lo que se llama el Marco Inclusivo en una nueva arquitectura fiscal global, en un esfuerzo por cambiar la forma en que los derechos tributarios sobre los ingresos empresariales globales se dividen entre los países.

El mundo está ahora pendiente de la OCDE para ver si se alcanza un consenso global sobre sus propuestas para mediados de 2021 y se puede evitar una creciente ola de impuestos unilaterales no coordinados que crearía niveles de complejidad sin precedentes.

Redefinir el nexo tributario

El esfuerzo por revisar las normas fiscales de la economía digital tiene sus raíces en el proyecto de Erosión de la Base Imponible y Traslado de los Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés) iniciado por la OCDE hace casi una década. Su objetivo es responder a la preocupación de los gobiernos por la posibilidad de que las empresas multinacionales se aprovechen de los desajustes en las normas tributarias de los países locales para reducir los impuestos sobre las transacciones transfronterizas.

Este nuevo proyecto se divide en dos pilares distintos. El primer pilar se propone establecer nuevas normas de nexo y asignación de ingresos. El objetivo es garantizar que las empresas paguen impuestos en los lugares en los que realizan actividades sostenidas y significativas, incluso cuando no tienen presencia física. El segundo pilar, por su parte, se centra en acordar una tasa impositiva mínima global, para reducir la competencia fiscal entre las jurisdicciones centradas en tasas impositivas más bajas y abordar cualquier oportunidad restante de erosión de la base imponoble y traslado de los beneficios.

El Pilar Uno, que redefine las antiguas normas de nexo y asignación de beneficios que constituyen el núcleo de la arquitectura fiscal internacional, es posiblemente el aspecto más ambicioso y polémico del marco de la OCDE.

"Cualquier revisión de las normas de nexo requeriría cambios fundamentales en las normas de impuestos internacionales de cada país", afirma Barbara Angus, EY Global Tax Policy Leader. "Además, la única forma de que un marco alternativo tenga éxito es que todos los países acepten exactamente las mismas normas de imputación y las apliquen de la misma manera, de modo que los ingresos se graven una sola vez".

Conseguirlo requeriría niveles de coordinación y consenso sin precedentes entre los 139 países implicados.

Revisar las normas internacionales sobre precios de transferencia

"El Pilar Uno exigiría una revisión de las normas internacionales sobre precios de transferencia", dice Angus. "Estas normas regulan cómo se asignan los beneficios a las empresas de un grupo multinacional para determinar qué parte de los beneficios totales se gravan en cada país".

Angus señala que aumentar los derechos tributarios del país en el que están radicados los clientes de una empresa digital supondría asignar menos ingresos a los países en los que están radicados otros impulsores de valor, como el desarrollo de la propiedad intelectual, que requieren importantes inversiones. El resultado sería que habría verdaderos ganadores y perdedores en términos de ingresos fiscales, lo que haría aún más difícil que los países llegaran a un acuerdo.

La complejidad de estas cuestiones y las dificultades para elaborar, acordar y aplicar nuevas normas sobre el impuesto sobre la renta de forma coordinada han suscitado el interés por el enfoque de un impuesto unilateral sobre los ingresos en base bruta, como un DST. Uno de los principales problemas de este enfoque es la evidente diferencia entre ingresos y renta y la capacidad fundamental de pago de una empresa.

Jeff Michalak, EY Global International Tax and Transaction Services Leader, dice que tiene serias reservas sobre este punto. "Es importante tener en cuenta que no todas las empresas digitales con ingresos importantes generan beneficios significativos", afirma. "De hecho, algunas empresas no obtienen ningún beneficio. Un impuesto sobre la base bruta, que se centra en los ingresos en lugar de la renta, puede ser fácil de recaudar para los países, pero ignora el simple hecho de que una empresa con pérdidas puede ser incapaz de pagar su factura fiscal".

El efecto COVID-19

Aunque la OCDE ha seguido adelante con su proyecto sobre la tributación de los servicios digitales, no ha sido inmune al impacto de la pandemia global de COVID-19. De hecho, ha tenido que retrasar seis meses su fecha objetivo inicial, diciendo que ahora quiere llegar a un acuerdo a mediados de 2021 en lugar de diciembre de 2020.

COVID-19 también ha aumentado el apetito de los gobiernos por obtener ingresos adicionales para financiar los costos del actual periodo de gasto en ayudas y estímulos.

Por ejemplo, los Estados miembros de la Unión Europea (UE) acordaron recientemente pedir un préstamo de 750.000 millones de euros para financiar un paquete de recuperación de COVID-19¹. La UE ha dicho que pagará esta deuda mediante la introducción de un canon digital, que deberá estar en vigor en 2023. La UE se ha comprometido a seguir trabajando dentro del Marco Inclusivo, pero dice que está explorando también otras opciones políticas en caso de que no se llegue a un acuerdo sobre el proyecto de la OCDE. Entre ellas se encuentran:

• Un complemento del impuesto de sociedades que se aplicará a todas las empresas que realicen actividades digitales específicas en la UE
• Un impuesto sobre los ingresos creados por actividades digitales específicas realizadas en la UE
• Un impuesto sobre las transacciones digitales realizadas de empresa a empresa en la UE

La Comisión Europea intentó por primera vez introducir un DST en 2018, cuando su paquete de Impuestos Justos de la Economía Digital no consiguió el apoyo del Consejo Europeo. Sin embargo, el DST en ese paquete habría sido temporal con la intención de ser reemplazado por un enfoque coordinado basado en el impuesto sobre la renta, como el que está siendo desarrollado actualmente por la OCDE.

La introducción de DSTs unilaterales

Mientras la UE y la OCDE fijan plazos e intentan llegar a un consenso, más de 20 países han actuado unilateralmente introduciendo sus propios DST.

Nueve países ya han promulgado leyes sobre el DST (Reino Unido, Francia, Italia, Austria, España, República Checa, Polonia, Turquía e India), mientras que el resto tiene leyes pendientes o en espera. Muchas de estas leyes tributarias incluyen "cláusulas de caducidad", lo que significa que expirarán si se alcanza un acuerdo a nivel de la OCDE o de la UE — pero no hay garantía de que los países permitan que estos impuestos caduquen o los retiren como parte de un acuerdo de la OCDE o de la UE. Además, se están desarrollando algunos DST a nivel subnacional. Por ejemplo, el estado estadounidense de Maryland aprobó el primer impuesto del país sobre la publicidad digital, que está siendo impugnado en los tribunales.

Como dice Gijsbert Bulk, EY Global Director of Indirect Tax, "esta proliferación de DST locales ha dado lugar a un confuso panorama fiscal global que presenta una mezcla de IVA, derechos de aduana, gravámenes, retenciones, impuestos extraterritoriales e impuestos híbridos sobre las transacciones digitales, cada uno con su propio tipo impositivo, ingresos globales y umbrales de ingresos locales".

Dado que cada país diseña su propio impuesto sobre los servicios digitales, el costo y la complejidad de su cumplimiento pueden resultar rápidamente prohibitivos.

Nicoletta Mazzitelli, Tax Partner at Studio Legale Tributario EY, basada en Roma, ha tenido experiencia de primera mano en la gestión del nuevo impuesto sobre los servicios digitales de Italia y ofrece una perspectiva útil sobre su alcance. "El DST italiano tiene una tasa del 3% y es aplicable desde el 1 de enero de 2020", explica. "El impuesto lo debe pagar cualquier entidad o grupo que supere los siguientes umbrales: ingresos mundiales superiores a 750 millones de euros e ingresos por servicios digitales con origen en Italia superiores a 5,5 millones de euros".

El DST italiano abarca la publicidad digital, las redes sociales y las plataformas de bienes y servicios; también cubre la venta de datos recogidos de los usuarios.

Channing Flynn, EY Global International Tax and Transactions Services Partner, Tax Technology Sector Leader and Digital Tax Leader, esboza el impacto en la vida real de esa unilateralidad: "Si una empresa opera en 80 o 90 países, el peligro es que tendrá que ejecutar 80 o 90 cálculos fiscales diferentes para seguir cumpliendo", dice.

Flynn también señala que estas empresas tendrán que considerar cómo se canaliza esta complejidad a través de la economía de su organización: cómo fijan los precios y cuál es el costo de hacer negocios en determinadas jurisdicciones. "Como se puede ver, todo esto se complica muy rápidamente", dice.

Ante este laberíntico nivel de complejidad, está claro por qué muchos países y empresas esperan que la OCDE pueda lograr un enfoque coordinado basado en el consenso para aplicar los principios del impuesto sobre la renta a la actividad digital. Países clave como Estados Unidos deben formar parte del acuerdo para que cualquier nuevo régimen fiscal global sea viable.

En EE.UU., la administración Trump consideró que el DST francés era discriminatorio para las empresas estadounidenses y propuso aranceles del 100% sobre determinados productos de origen francés por un total de 2.400 millones de dólares; también se consideraron discriminatorios los DST de Austria, Brasil, la República Checa, la UE, India, Indonesia, Italia, España, Turquía y el Reino Unido². No se han tomado más medidas en relación con estas conclusiones y la administración Biden aún no se ha pronunciado sobre estos asuntos comerciales.

Trazar el camino a seguir

Ante la incertidumbre y los crecientes niveles de complejidad y costo, ¿qué medidas pueden tomar las empresas de servicios digitales para asegurarse de que siguen cumpliendo la normativa? Michalak afirma: "Los impuestos unilaterales sobre los servicios digitales son reales y están ocurriendo ahora mismo. Las organizaciones deben vigilar de cerca cómo y dónde se promulgan estos impuestos, y lo que esto significa para sus niveles de exposición fiscal".

Sin el apoyo adecuado, algunas empresas pueden tener dificultades para tomar decisiones fiscales críticas y planificar adecuadamente. Las empresas necesitan un cierto nivel de claridad y previsibilidad para asegurarse de que pueden tomar las decisiones comerciales correctas y cumplir con la normativa.

"La creciente complejidad del panorama global del DST significa que muchas organizaciones necesitarán la ayuda de un asesor externo de confianza con recursos para seguir la evolución en tiempo real", dice Michalak.

¿Y qué pasa con el Marco Inclusivo de la OCDE? ¿Qué medidas prácticas pueden tomar las empresas para protegerse?

Rob Weber, EY Global Leader of Business Tax Services, anima a todas las empresas globales a que se manifiesten y se aseguren de que se los escucha. "A las empresas les interesa participar en la elaboración de la política, asegurarse de que tienen una representación justa e influir positivamente en el desarrollo del marco", afirma.